DPP_0207

Uniós antikorrupciós stratégia

Kell-e uniós korrupcióellenes stratégia?

A korrupció elleni fellépés állásáról lényegesen alaposabb diagnózis áll rendelkezésünkre, mint korábban. A Bizottság első antikorrupciós jelentése 2014 februárjában jelent meg (http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/e-library/documents/policies/organized-crime-and-human-trafficking/corruption/docs/acr_2014_hu.pdf), és mostantól kétévente megjelenik. A jelentés egyebek között azt arról számol be, hogy az utóbbi években az Unió polgárainak az az élménye, hogy a kormányzat minden szintjén jelen van a korrupció minden fogadkozás ellenére nem csökkent, hanem nőtt. Az Unió polgárainak csaknem háromnegyede érzékeli a korrupciót jelentős problémának, és körülbelül minden tizenkettedik uniós polgár mondja azt, hogy a megelőző 12 hónapban a személyesen tanúja volt valamilyen korrupciós ügyletnek. A korrupció által az Unió gazdaságának okozott kárt évi 120 milliárd euróra becsüli a jelentés, ami egy nagyságrendben az Európai Unió egész költségvetésével.

Érdekes módon a Bizottság jelentése megáll a tagállami korrupcióellenes erőfeszítések és hiányosságok lajstrománál és kritikájánál. Szó sem esik arról, hogy maguk az Uniós intézmények sem tökéletesek, noha az európai politikai együttműködéssel és integrációval szembeni legsúlyosabb kritikák általában ezen a területen szoktak elhangzani. Nagyon sok kritika éri az európai politika és adminisztráció kitettségét a lobbicsoportok befolyásának, messze nem tökéletes a jogszabály-előkészítés átláthatósága, hiányosak az uniós választott tisztségviselőkre és parlamenti képviselőkre vonatkozó integritási szabályok, általános a forgóajtó-jelenség (vagyis az, hogy valaki az egyik nap még uniós vezető vagy vezető tisztviselő, aztán rövid idő múlva már egy gazdasági szereplő lobbistájaként tér vissza tárgyalni a volt kollégáihoz, vagy épp megfordítva), és legendásak a kohéziós forrásokkal való visszaélések. A hírek szerint a jelentés következő kiadásából már nem fognak hiányozni ezek a kérdések. Addig sem vagyunk azonban diagnózis nélkül. A Transparency International elkészítette a bizottsági jelentés hiányzó 29. fejezetét az uniós intézményekről. A TI-jelentés nem egy helyen elismerően szól az uniós intézményekben meghonosított integritási rezsimekről, azonban sok helyen tár föl nagyon fontos hiányosságokat, épp az imént említett területeken.

A kérdés az, hogy ha a diagnózis a kezünkben van, vajon a kezünkben van-e a terápia is? A bizottság antikorrupciós jelentése több tagország esetében is fájlalja az átfogó, a releváns szakpolitikai területek mindegyikét összehangoló átfogó antikorrupciós stratégia hiányát. Természetszerűen vetődik a kérdés, hogy ha azt gondoljuk, hogy vannak tagországok, ahol ez hiányzik a korrupció elleni hatékony fellépéshez, és sokat léptünk előre a megoldandó problémák feltérképezésében, vajon nem lenne-e itt az ideje, hogy az Unió egésze számára átfogó korrupcióellenes stratégia készüljön, lefedve mindazokat az Uniós szakpolitikákat, amelyek a téma szempontjából érdekesek, az uniós intézmények integritásával, átláthatatlan gazdasági befolyástól való mentességével összefüggő megoldatlan kérdéseket, az uniós támogatási források felhasználásával kapcsolatos korrupciós problémákat, és a korrupció elleni tagállami szintű fellépés javításához szükséges európai jogharmonizációs lépéseket.

A Bizottság már a Tanács által 2009-ben elfogadott Stockholmi Program, az Unió 2010-2014-es belügyi és igazságügyi programja felhívta arra, hogy készítsen átfogó közpolitikai stratégiát a korrupció elleni fellépésre. A Program 4.4.5-ös pontja így fogalmazott: „Az Európai Tanács felkéri a Bizottságot, hogy a meglévő rendszerek és a közös kritériumok alapján dolgozzon ki – különösen a közösségi vívmányok egyes területeihez kapcsolódóan (közbeszerzés, pénzügyi ellenőrzés stb.) – olyan mutatókat, amelyekkel mérhetőek a korrupcióellenes küzdelem erőfeszítései, és hogy az Európa Tanács korrupcióellenes államok csoportjával (GRECO) szoros együttműködésben alakítson ki egy átfogó korrupció ellenes politikát.”

Amint látjuk, a Stockholmi Programban kitűzött feladat első része teljesült – az eredmény az ezentúl kétévente megjelenő antikorrupciós jelentés. És a feladat második felében is történtek előrelépések, közel sem tekinthető azonban a feladat teljesítettnek.

  1. júniusában a Bizottság nyilvánosságra hozott egy „korrupcióellenes csomagot” (http://europa.eu/legislation_summaries/fight_against_fraud/fight_against_corruption/lf0004_hu.htm). Ennek leginkább az első eleme, „A Bizottság közleménye az Európai Parlamentnek, a Tanácsnak és a Gazdasági és Szociális Bizottságnak (2011. június 6.) – A korrupció elleni küzdelem az Európai Unióban” címet viselő dokumentum emlékeztet egy átfogó korrupcióellenes stratégiára. (http://eur-lex.europa.eu/legal-content/HU/TXT/PDF/?uri=CELEX:52011DC0308&from=HU)

Ennek legfontosabb tartalmi elemei a következők:

  1. Az antikorrupciós politikák monitorozása, EU antikorrupciós jelentés
  2. A 2003/568 Council Framework Decision (corruption in the private sector) implementációja
  • Rendőri és igazságszolgáltatási kooperáció
  1. Bejelentő-védelem
  2. Közbeszerzés
  3. Céges könyvelési és könyvvizsgálati szabályozás
  • Politikai korrupció
  • Az uniós források védelme a korrupcióról
  1. A csatlakozás előtt álló és szomszédos országokkal kapcsolatos antikorrupciós politika
  2. Antikorrupció a fejlesztéspolitikában
  3. Kereskedelempolitika

A témák kifejtése nagyon vázlatos, de a dokumentum egy alkalmas csontváz, amire ezeken a területeken a korrupcióellenes politika tartalmát föl lehet építeni. A csomagot több szereplő is az európai korrupcióellenes stratégia létrehozása felé tett első ígéretes lépésként értékelték, hangsúlyozva, hogy ennél lényegesen átfogóbb, ambiciózusabb megközelítésre lenne szükség. (Itt olvasható például a Transparency International reakciója a csomag publikálására: www.transparencyinternational.eu/wp-content/uploads/2012/08/2011-06-06-Transparency-International-Press-Release-EU-anti-corruption-package.pdf

A parlament a csomagra egy 2011. szeptember 15-én kelt, „A korrupcióellenes jogszabályok és a valóság közötti szakadék megszüntetése” című határozatban reagált (http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P7-TA-2011-0388+0+DOC+XML+V0//HU) A határozat üdvözli a csomagot, ugyanakkor kéréseket, felhívásokat fogalmaz meg a Bizottság felé néhány olyan, az antikorrupciós témához tartozó területen, amelyek nem szerepelnek a csomagban. Ezek közül a legfontosabbak a jogharmonizáció a bejelentő-védelem területén (a bejelentő-védelem szerepel a csomagban, de nincs explicit szándék a jogharmonizációra), jogharmonizáció a jogtalan gazdagodás kriminalizálása területén, az uniós intézmények körén belül az összeférhetetlenségi, átláthatósági és a pénzfelhasználási szabályozás megerősítése, az off-shore és az átláthatatlan tulajdonosi hátterű cégekkel való tranzakciók átláthatóvá tétele és a Bizottság évenkénti beszámolása a Parlament felé a korrupcióellenes politika implementálásának állásáról.

Az átfogó uniós korrupcióellenes stratégia megalkotása felől tehát kétfelől is el lehet indulni: egyrészt a kezünkben levő diagnózis felől, másrészt az eddig már megtett, de elégtelen lépések továbbfejlesztése felől. Szerencsés esetben a két megközelítésnek találkoznia kell.

A Bizottság antikorrupciós jelentése a tagállamokról szólva sok helyen az egyenetlenséget, a közös minimumok hiányát emeli ki a többi főbb szabályozási területtel – az átláthatósági és információszabadsági szabályozással, a korrupció megelőzésére szolgáló szabályozással (összeférhetetlenségi szabályozás, közszolgálati integritási kódexek, vagyonnyilatkozatok) és a büntetőpolitikával – kapcsolatban is. Több országgal kapcsolatban említi a jelentés, hogy a korrupció eszközével a szervezett bűnözés szignifikáns politikai befolyásra tesz szert. Ezeknek a problémáknak a hatékony kezelésére egy átfogó megközelítés és az ahhoz kapcsolódó erőteljes kampány lenne a leghatékonyabb módszer. Jelenleg ugyanis miközben az Unió polgárainak nagy többsége érzékeli a korrupciót nagyon súlyos problémának, az ellene történő fellépés lépései, vagy éppen e lépések akadályozása nem jut el az európai közvéleményhez. Jó példa erre, hogy 2012-ben a Bizottság készített egy csalás elleni direktíva javaslatot, ami egyértelművé tette volna, hogy nemcsak a köztisztviselők, hanem a választott tisztséget viselők is a direktíva hatálya alá tartoznak. A direktíva közös minimumot fogalmazott volna meg a korrupciós ügyekben érvényesítendő büntetőjogi felelősségre vonást illetően. A tervezet a választott vezetők korrupciós ügyeinek egységes kriminalizálásával szembeni tagállami ellenállás miatt elbukott, anélkül, hogy a közvélemény akár csak a legcsekélyebb mértékben is értesült volna akár az irányelv-tervezet létéről, akár arról, hogy kik buktatták el. Az egyes konkrét jogalkotási lépések hiába szükségesek, ha a közvélemény számára láthatatlan módon kezdeményezik őket, az ellenérdekelt politikusok ellenállásán könnyen elbukhatnak. Ezért kell átfogó stratégia és átfogó kampány. Nemcsak a problémának, a megoldási javaslatnak is át kell vinnie az átlagos európai polgár ingerküszöbét, hogy láthatóvá váljon, hogy kik állnak a megoldás útjában.

A Parlament által nemrég jóváhagyott, és a munkáját nemsokára megkezdő integritási, átláthatósági és anti-korrupciós intergroup-ban (frakcióközi képviselői csoportban) többek között ezért fogok dolgozni.

This post is also available in: angol