Whistle_Blowing_by_bawayan

Bejelentővédelem

 

Bejelentő-védelem (whistleblower-védelem)

Miért fontos a bejelentő-védelem, és hol lehet tájékozódni a dolgok állásáról?

Van két alapvető dolog a korrupcióval kapcsolatban, amit minden jogalkotónak meg kellene értenie.

Az egyik, hogy a korrupció a legtöbb esetben a hatalmasok játéka. Nehéz elképzelni korrupciót olyan szereplők közreműködése nélkül, akik képesek arra, hogy más célra szolgáló erőforrásokat, a legtöbb esetben a köz erőforrásait, eltérítsék, hogy magánjövedelmet és magánvagyont csináljanak belőle, és azok képesek erre, akiknek valamilyen hatalom van a kezében, ami ezt lehetővé teszi. A politikai és közigazgatási korrupció esetében ez nyilvánvaló. De a közszférán kívül, a magánvállalkozások körében jelentkező korrupció esetében is igaz, hogy a legtöbb esetben szükséges hozzá olyan vezetők részvétele, akik mások alkalmazásáról vagy elbocsátásáról, mások fizetéséről, szakmai előmeneteléről döntenek, vagyis hatalmuk van arra, hogy befolyásolják mások sorsát.

A másik, hogy – a legextrémebb esetektől eltekintve, amikor a közhatalom válik olyan módon korrupttá és egyben autoritáriussá, hogy lényegében sem a bűnüldöző és jogalkalmazó állami szervektől, sem a nyilvánosságtól nem kell tartania – a korrupció lételeme a titok. A korrupció felderítésére sok esetben csak akkor van esély, ha valaki kész arra, hogy megtörje a titkot.

A korrupcióból gazdagodó hatalmasok számára épp az jelenti a biztonságot, hogy hatalmuk van arra, hogy mások sorsát befolyásolják. Ez a hatalom a legtöbbször súlyos fenyegetés azokra nézve, akik valamilyen okból abba a helyzetbe kerülnek, hogy tudomást szereznek a korrupcióról, és azt kell eldönteniük, hogy a birtokukba került tudással a hatóságokhoz vagy a nyilvánossághoz forduljanak-e, vagy maradjanak csendben. A korrupcióban utazók számára a legfőbb biztosíték, ha a potenciális bejelentők (whistleblower-ek) úgy érzik, hogy könnyen tönkremehet az életük azon, ha a hatalmasokkal ujjat húznak.

Éppen ezért nincs komolyan vehető antikorrupciós szakpolitika a bejelentők védelme nélkül. A bejelentők védelmére szolgáló jogi eszközök és biztosítékok, a bejelentők védelmére létrehozott speciálisan védett bejelentési csatornák azonban megdöbbentően egyenetlen szinten állnak az Európai Unió különböző országaiban, és nincs uniós irányelv, ami a közös minimumkövetelményeket megszabná.

Az olvasó számos, a közelmúltban megjelent tanulmányból tájékozódhat, ha arról akar informálódni, hogy hogyan állnak ebben az európai országok egymáshoz vagy a világ más országaihoz képest. A Transparency International átfogó tanulmánya az uniós országokról 2013-ból itt: http://www.transparency.org/whatwedo/publication/whistleblowing_in_europe_legal_protections_for_whistleblowers_in_the_eu. Az Unión kívüli kitekintéshez és összevetéshez jól használható a TI ausztráliai szervezete, két ausztrál egyetem és a Blooprint for Free Speech szólásszabadságjogi szervezet közös, a G20-országokat összehasonlító tanulmánya 2014-ből: https://blueprintforfreespeech.net/wp-content/uploads/2014/09/Whistleblower-Protection-Laws-in-G20-Countries-Priorities-for-Action.pdf. Az egyik legfrissebb ilye jellegű kiadvány a Restarting the Future kampány égisze alatt 2014 decemberében publikált, au uniós országokra fókuszáló, de az uniós gyakorlattal egyes más országok gyakorlatát is összevető tanulmány: http://www.restartingthefuture.eu/assets/files/WhistleblowingReport_Restarting%20the%20Future.pdf.

A CRIM-bizottság tevékenysége az előző ciklusban és az elmaradt eredmény

 

Az előző ciklusban, 2012 márciusától 2013 szeptemberéig működött egy különbizottság a parlamentben, hivatalos nevén a Szervezett Bűnözés, a Korrupció és a Pénzmosás Problémájával Foglalkozó Különbizottság, ami a szervezett bűnözéssel összefüggő kérdések mellett a bejelentő-védelem kérdésével is foglalkozott. A bizottság működése egy zárójelentés elfogadásával ért véget, ami többek között felkérte a Bizottságot, hogy 2013 végéig dolgozzon ki és terjesszen elő egy jogalkotási javaslatot (direktívát) egy átfogó európai bejelentő-védelmi program megalkotására.

A jelentés, amit 2013. október 23-án parlamenti határozat is megerősített így fogalmazott:

„[A Parlament]  felszólítja a Bizottságot, hogy 2013 végéig nyújtson be jogalkotási javaslatot az állami és a magánszférát érintő visszaélést jelentő személyekre irányuló, hatékony és átfogó európai védelmi programra vonatkozóan azok védelme érdekében, akik hűtlen kezelést vagy szabálytalanságokat észlelnek és bejelentést tesznek uniós pénzügyi érdekeket érintő nemzeti és határokon átnyúló korrupcióról, továbbá a tanúk, az informátorok, valamint az igazságszolgáltatással együttműködő személyek, különösen a maffiajellegű szervezetek és más bűnszervezetek ellen tanúskodók védelmére, amely megoldást kínál e személyek nehéz életkörülményeire, kezdve a megtorlás veszélyétől a családi kötelékek felbomlásáig, a lakóhelytől való elszakadástól a társadalmi és foglalkoztatási kirekesztődésig; felszólítja a tagállamokat is, hogy léptessenek életbe megfelelő és hatékony védelmet a visszaélést jelentő személyek számára” (A parlamenti határozat szövege itt: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P7-TA-2013-0444+0+DOC+XML+V0//HU)

A Bizottság azonban a kérés teljesítésétől elzárkózott. Az EUobserver így számolt be arról, ahogy Cecilia Malström reagált a Bizottság nevében a Parlament felszólítására: http://euobserver.com/justice/121873

Hogy pontosan mik az okai a Bizottságnak arra, hogy ne tegyen lépéseket ezen a területen, arra a következő dokumentumokból lehet következtetni:

A “Fighting Corruption in the EU” című Commission Communication, ami eddig a legátfogóbb antikorrupciós közpolitikai dokumentum, ezt írja a kérdésről:

„A visszaélést bejelentő személyek megtorlás elleni védelme az antikorrupciós szakpolitikák alapvető elemét képezi. Az erre vonatkozó jogi keretek nem egységesek az Unióban, ami miatt nehézségek lépnek fel a több államot érintő ügyek kezelésekor. A további uniós szintű fellépés megalapozására a Bizottság megvizsgálja a pénzügyi bűncselekményeket bejelentő személyek védelmét, a visszaélést bejelentő személyek védelmére is kiterjedően, valamint az ezzel kapcsolatos adatvédelmi kérdéseket.” (4.1.3. pont – lásd itt: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/HU/TXT/PDF/?uri=CELEX:52011DC0308&from=HU)

Vagyis azt vállalta a Bizottság, hogy a pénzügyi bűncslekmények bejelentőinek védelmére szolgáló tagállami eszközöket és intézményeket fogja értékelni, és az majd lefedi ezt a kérdést is. Olyan dokumentumot, ami ezt a vállalást teljesítené, nem találtunk. Létezik azonban egy olyan bizottsági elemzés, ami egy szomszédos, átfedő területről, a tanúvédelemről szól: eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52007DC0693&from=EN

Ez egy bizottsági munkadokumentum (Commission Working Document) arról, hogy megvalósítható-e kötelező erejű EU-s szabályozás a tanúvédelem területén. A Bizottság arra a következtetésre jut benne, hogy nem. Megállapítják, hogy a releváns szabályozási hatáskör alapvetően tagállami, de ez önmagában nem zárná ki, hogy ahol igazolható az uniós szabályozás szükségessége, ott ilyen legyen. Azonban arra jutnak, hogy a tagállami szabályozások és intézmények annyira széttartóak, és az Európa Tanácsban egy hasonló tartalmú konvenció kezdeményezése alkalmával a tagállamok annyira elutasítóan viselkedtek, hogy egyelőre nincs esély egy ilyen direktíva elfogadására, térjünk vissza a kérdésre 4-5 év múlva. (http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52007DC0693&from=EN)

Vagyis a Bizottságnak az a véleménye, hogy a tagállamok politikai akarata hiányzik, és ennek hiányában nincs is értelme kidolgozni a direktívát, mert a Parlament ugyan elfogadná, de a Tanácson nem menne át.

Ez egy olyan helyzet, amibe szerintem nem lehet beletörődni. Még ha igaza is van a Bizottságnak abban, ahogy egyes tagállamokban a politikai akarat hiányát értékeli, az irányelv-javaslatot akkor is ki kellene dolgozni, mert ez abba a helyzetbe hozná a tagállamokat, hogy a saját közvéleményük előtt el kell számolniuk vele, hogy miért nem támogatják az uniós bejelentő-védelmi minimumkövetelmények meghatározását.

A Restarting the Future kampánya

 

Hasonlóan a Transparency Internationalhoz, ennek a parlamenti ciklusnak az elején az elsősorban a bejelentő-védelem erősítéséért kampányoló Restarting the Future nevű szervezet is arra hívta fel az újonnan megválasztott képviselőket, hogy tegyenek vállalásokat arra vonatkozóan, hogy a mandátumuk során hogyan fogják segíteni a bejelentő-védelem erősítését. A szervezet legfontosabb kérése a képviselők felé, hogy dolgozzanak egy európai bejelentő-védelmi direktíva megalkotásáért. (A kampány honlapja itt: http://www.restartingthefuture.eu/ )

Hasonlóan a TI antikorrupciós vállalásához, ezt is aláírtam. Látni kell azonban, hogy a jogalkotási lépések kezdeményezésének joga a Bizottságnál van. A Parlament annyit tehet, hogy napirenden tartja a kérdést, és természetesen újabb parlamenti határozatban szólíthatja fel ismét a Bizottságot a direktíva tervezetének kidolgozására. Mindez hozzájárulhat ahhoz, hogy a közvélemény érdeklődése a téma felé forduljon azokban az országokban is, amelyeknek az ellenkezésére hivatkozva a Bizottság eddig nem készítette el a javaslatot. Jelenleg tehát a politikai akarat megteremtésére irányuló kampányolás a legfontosabb feladat.

A Restarting the Future bejelentővédelmi kezdeményezésének aláíróira és a Transparency International „Anticorruption Pledge”-ének aláíróira támaszkodva többen kezdeményeztük egy frakcióközi képviselői csoport (intergroup) felállítását, ami többek között ezért a célért fog dolgozni. Az „Intergroup on Integrity, Transparency, Anti-corruption and Organized Crime” nevű frakcióközi csoport felállítását a Parlament 2014 decemberében jóváhagyta, a munka hamarosan elkezdődhet

A Liberával és a Restarting the Future-rel közös konferenciája a témáról a korrupcióellenes világnapon

 

  1. december 9-én a Libera olasz maffiaellenes civilszervezettel és a Restarting the Future kampányszervezetettel közösen konferenciát rendeztünk a bejelentő-védelem ügyének állásáról. A rendezvény egyik házigazdájaként a következő megnyitóbeszéddel készültem:

Ladies and Gentleman,

Let me greet you with the warmest welcome, and with great respect for your interest in defending the public interest against corruption, and for the work you do for it in your respective fields, as scholars, activists, lawmakers or otherwise. This day, December the ninth, has been international anti-corruption day for more than a decade, since the United Nations Convention against Corruption has been passed in 2003. The Convention is the first legal instrument that is global, adopts a fairly comprehensive approach to corruption, and is binding to its parties at least in some of its provisions. Sadly, the protection of whistleblowers, the brave people who risk their jobs, careers, often the peaceful and normal operation of their personal lives, and sometimes their safety and possibly even their lives, to uncover corrupt deeds, usually of powerful people, is not among the Convention’s binding provisions. The Convention only suggests to its parties that they consider adopting provisions to protect whistleblowers in their respective national legal systems. Similar is the situation at the European level. There are EU policies, including binding legislation, on several aspects of corruption, but not on whistleblower protection. In October 2013, the last Parliament clearly expressed its intention to change this, in its resolution in which it adopted the final report of the CRIM Committee, and called on the Commission to draft a directive on the subject. The last Commission, however, declined. This is part of the reason we are here now.

Democracy is in crisis, at least in some of the EU member states. I, for one, come from country which is currently taking an authoritarian turn, partly because the decay has reached the moral foundations of democracy. Corruption contributed greatly to this situation. At the core of the democratic ideal there are ideas about equality, fairness, the accountability of power, and the rule of law. Corruption is not just a criminal activity causing material loss to the economy and to public revenues. Corruption, especially if it is widespread in the power-structure, hollows out these core ideals and undermines the credibility of democracy.

One of the first things to understand about corruption is that most of the time it is done by people of power. It doesn’t only apply to the cases of political corruption. Even at a normal workplace, it is usually people entrusted with responsibility, discretional power to make decisions, and often to oversee the work of others and decide about their promotion or demotion, who are in a position to get involved in corrupt dealings.

Another thing to understand is that corrupt dealings are done in secrecy. So corruption is not just a matter for law-enforcement, because in many cases it is invisible to law-enforcement authorities until somebody decides to break the secrecy. The secrecy is maintained by the powerful people involved in corruption in a great part by the potential threat they might mean to those who, in possession of inside information, would uncover their secrets. The ability of powerful people to crush the lives of those who might want to uncover their wrongdoings is at the heart of corruption. So whistleblower-protection is not just a policy area among many others related to corruption, it is a tool without which effective anti-corruption policy is impossible.

Yet, the legal provisions for whistleblower-protection are surprisingly scarce in many EU countries. Very few EU countries have a comprehensive legislation providing for safe and accessible procedures available for whistleblowers, and effective guaranties that would safeguard them against the retaliation and vengeance of those whose corrupt deeds they reported. About half of the member states have some partial legislation on the subject providing legal protection to employees who come forward to report wrongdoings they witness at their workplace. In some EU countries the legal protection of whistleblowers is next to none.

Whistleblowers speak out because they feel it is their moral obligation. They do so at great personal cost. As it is reflected in a collection of really heart-breaking stories of the lives of whistleblowers who followed their moral instincts and revealed the wrongdoings of their employers published in Guardian just about two weeks ago, even in countries like the UK, which is among the few EU countries where the legal framework for whistleblower protection can be regarded as well-developed, whistleblowing might have devastating consequences on both the professional careers and personal lives of those who undertake it. Whistleblowers are seldom given credit for what they have done for the public good. By blowing the whistle they usually unleash an enemy that is powerful and has every resources to use the law against them. They do so, because they care for what is right and what is wrong. It should be clear that the law and the society stands by their side.

If there was a progress in some member states in this respect, it was, to a large extent, because of the activism and endurance of NGOs that are active in this field. I am proud that I can be a partner in their work, and I hand over the floor to experts and representatives in the hope of a fruitful cooperation towards our shared objectives.

 

 

Source of the picture: http://bawayan.deviantart.com

This post is also available in: angol